摘    要：
文化產業具有意識形態屬性與市場屬性。以“社會主義文化強國”為目標，我國已經形成了“堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一”的文化產業政策導向。依據文化產業發展的特殊經濟規律，我國構建社會效益導向的政策模式，需要注重“意識形態資源”與“文化遺產資源”的保護與利用，建立健全文化產業的行業規制和行政規制等政策措施。為了構建經濟效益導向的政策模式，則需要培育文化產業的競爭優勢并提升文化企業的知識產權價值，完善文化產業的“財政補貼”和“稅收優惠”等政策措施。

作者簡介：周剛志(1977—),男，湖南望城人，湖南師范大學法學院特聘教授，博士生導師，研究方向：文化法學。;

收稿日期：2021-04-25



Abstract：
It is understood that cultural industry has the attributes of ideology and market. With the goal of "building a socialist culturally strong country", China has already formed a cultural industry policy revolving around "insisting on putting social benefits first and unifying social benefits with economic benefits". According to the special economic rule of the development of cultural industry, China needs to pay attention to the protection and utilization of "ideological resources" and "cultural heritage resources", in addition, China should establish better policies and measures of industrial and administrative regulations of cultural industry to construct the policy mode of social benefit orientation. In order to build an economic policy model, it is necessary to cultivate the competitive advantages of the cultural industry, enhance the value of intellectual property rights of cultural enterprises, and improve the policies and measures of "fiscal subsidies" and "tax incentives" for the cultural industry.

Received： 2021-04-25

一 引 言
自中國共產黨第十七屆四中全會提出“建設社會主義文化強國”以后，十九屆五中全會明確提出了2035年建成“文化強國”的目標，同時提出了我國“十四五”期間的三項重點任務，此即：“提高社會文明程度”、“提升公共文化服務水平”和“健全現代文化產業體系”。為了實現健全文化產業體系和建成文化強國的目標，建立健全文化產業政策體系至關重要。

近年來，我國經濟學家們關于“產業政策”的理論爭議，廣泛涉及“產業”和“產業政策”的概念內涵及其適用范圍、實際效果等內容。1然則，各國“產業政策”概念內涵各有不同；其所謂“產業政策”,往往并不局限于“經濟政策”。2因“文化產業”本身兼具“文化”、“經濟”和“政治”等多層屬性，其基本理據就當然不會僅僅局限于“比較優勢”等相關經濟學原理。譬如，自20世紀60年代起，加拿大政府面對美國影片和電視劇在價格和分銷網絡等方面的“絕對優勢”,實施了一系列政策措施維持加拿大文化的特性，要求加拿大的音像體系應當“真正由加拿大人擁有和控制，以便保護、豐富和鞏固加拿大的文化、政治、社會和經濟結構”,“為國家團結作出貢獻并始終反映加拿大的現實?！盵1]23加拿大等國進而提出“文化例外原則”,這深刻體現了文化產業與文化產業政策的特殊性。中國在一定程度上也面臨著同加拿大等國家類似的境遇，如何通過制定并實施文化產業政策，抵御文化侵略，保護國家文化安全，助力社會主義文化強國建設，成為我國文化產業發展的時代命題。

二 文化產業的雙重屬性及其政策導向
習近平總書記指出：“文化產業既有意識形態屬性，又有市場屬性，但意識形態屬性是本質屬性?！?這一講話深刻揭示了文化產業區別于其他產業的重要特征，也明確了我國文化產業政策的基本導向。

(一)文化產業的意識形態屬性及其政策導向
眾所周知，“文化產業”這一概念最早是由法蘭克福學派的學者霍克海姆和阿爾多諾提出。20世紀70年代以來，受文化消費因素的驅動，文化產業快速發展，這一概念被很多發達國家接受，聯合國教科文組織亦通過《文化貿易的全球化》等報告予以介紹。4英國學者赫斯蒙德夫認為：“文化產業通常指的是與社會意義的生產最直接相關的機構(主要是指營利性公司，但是也包括國家組織和非營利組織)。因此，幾乎所有的關于文化產業的定義都應該包括電視(包括有線電視與衛星電視)、無線電廣播、電影、書報刊出版、音樂的錄音與出版產業、廣告以及表演藝術等。而所有這些活動的首要目標是與受眾溝通并創作文本?！盵2]12隨著數字技術的快速發展，電子游戲及其競技賽、電子出版物、視頻產業，以及以文化元素為基本內涵的“創意產業”等，均可以被包含在“文化產業”之內。

中國共產黨歷來就非常重視文化建設和精神文明建設。2000年，中共十五屆五中全會正式提出“文化產業”這一概念。黨的十六大報告進一步明確：“發展文化產業是市場經濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑。完善文化產業政策，支持文化產業發展，增強我國文化產業的整體實力和競爭力?！贝撕?，黨的十七大報告要求“完善扶持公益性文化事業、發展文化產業、鼓勵文化創新的政策”;黨的十八大報告提出“文化產業成為國民經濟支柱性產業”是我國全面建成小康社會和全面深化改革開放的重要目標；黨的十九大報告則明確提出了“健全現代文化產業體系和市場體系”等新任務；等等。習近平總書記指出：“在發展社會主義市場經濟的條件下，許多文化產品要通過市場實現價值，當然不能完全不考慮經濟效益。然而，同社會效益相比，經濟效益是第二位的，當兩個效益、兩種價值發生矛盾時，經濟效益要服從社會效益，市場價值要服從社會價值?！盵3]185文化產業的健康發展，事關政治穩定、社會和諧與文化繁榮，應當把社會效益放在首位，這是文化產業之意識形態屬性的首要要求。5文化產業的“雙重屬性”,亦產生了“雙重效益”的目標導向：文化產業的“社會效益”主要體現了(但不限于)“意識形態屬性”的要求，文化產業的“經濟效益”則主要體現了其“市場屬性”的要求。文化產業的“意識形態屬性”要求其發展必須“堅持把社會效益放在首位”。從我國多年的政策實踐來看，為確保文化產業的發展貫徹這一基本要求，我國的文化產業政策主要確立了如下規則：其一，寓“社會效益”于“經濟效益”之中，以文化產品的“經濟效益”為動力實現“社會效益”,“努力實現社會效益和經濟效益的統一”。6其二，以社會主義核心價值觀為引領和準則，加強文化生產、文化傳播的內容建設，加強文化消費的價值引導。7其三，依托數字技術，實現中華優秀傳統文化、革命文化與社會主義先進文化在文化產品和文化服務中的“創造性轉化”和“創新性發展”。8數字技術帶來了文化載體及文化創作、文化傳播、文化表演形式等方面的重大變革。充分發掘優秀文化資源，促進科技與文化融合發展，提升文化產品與文化服務品質及內涵，是我國文化產業實現社會效益的重要路徑。

(二)文化產業的市場屬性及其政策導向
文化產業的經濟學理論主要是“文化經濟學”,其誕生于20世紀60年代，它不僅為解釋藝術領域廣泛存在的成本上升問題提供了分析框架，同時也為政府的文化產業政策提供了經濟學上的基本理據。[4]3從市場屬性看，文化產業的發展雖然也需要以實現“經濟效益”為目的，但是也因其產業發展的特殊“經濟規律”而產生了獨特的政策原理，此亦為經濟學上文化產業政策的合理性、正當性之所在。

第一，文化創作生產的“成本病”。
威廉·鮑莫爾與威廉·鮑恩在1966年發表的《表演藝術的經濟困境》一文中揭示了表演藝術產業的“成本病”問題：“制造業可以通過應用新的設備和技術提高生產效率，而表演藝術表演的是人的現場行為，其表演作品的生產效率很難得到有效提升，隨著勞動力成本的提升，其成本呈上升趨勢，這無疑導致了其價格漲幅快于其他商品”。[4]11鮑莫爾的觀點揭示了傳統演藝產業的成本問題，在中外劇院經濟等領域尤其具有普遍性。當今時代，文化載體和文化傳播方式正在發生重大變革。數字技術的發展，給文化經濟的生產成本帶來了新的挑戰和機遇。尤其是“網民”人數的劇增與“網絡文化”時代的到來，恰恰是數字通訊等“數字技術”興起的典型標志，預示著數字文化產業或將在相當程度上主導文化產業發展的未來。但是，即便是在數字技術時代，文化產業的發展依然存在嚴重的“成本病”等問題。譬如，“新作品往往擁有較低的觀眾規模，如果不給他們補助，藝術機構常常無法獨自承擔這種風險?！盵4]41實際上，文化產業人才的成長往往需要長期支付培養成本，文化創意研發過程中也需要支付多種成本；文化產品開發以后，文化資產存在“快速折舊”等情況。因此，需要對文化產業采取適當的稅收優惠政策。

第二，文化主體權益的“脆弱性”。
文化產品不同于其他產品，其消費或使用上的“非排他性”和“非競爭性”,使之更為接近于經濟學上的“公共物品”。當今時代，數字技術和網絡技術的快速發展，文化產品尤其是數字內容產品以趨近于“零成本”被“復制”,可能為使用者提供了極大方便，但是卻會對著作權人和出版企業的利益構成重大侵害。因此，文化創作、研究及內容產品的研發等，都可能會更加接近于“高成本、低收益甚至零收益”的基礎研究。有學者提出：“基礎研究產出的知識，具有公共物品的屬性，這為政府資助基礎研究的正當性提供了有力的論證?！盵5]36此種說法亦可適用于“文化產業”,尤其是對具有文化基礎研究性質的“文化藝術研究”“文化遺產研究”等領域，因而這也構成文化產業之財政補貼政策的理論依據。

第三，文化產品價值的“多元性”。
文化產品的使用價值主要是滿足消費者的某種精神生活需要，因而在產品價值上具有“多元性”。澳大利亞學者戴維認為，文化產品的價值并不局限于“經濟價值”,它至少還可以包括“審美價值”、“精神價值”、“社會價值”、“歷史價值”、“象征價值”和“真實價值”等；“經濟價值和文化價值代表了兩種不同的概念，當在經濟或社會中對文化商品與文化服務進行評估的時候，需要將它們分開考慮?！盵6]30-33英國學者露絲也認為：“在藝術和遺產領域，支付意愿并不一定通過市場價格表現，因為有些商品和服務產生外部效益并且甚至可能算公益產品?！盵7]237文化產品價值的“多元性”甚至“外部性”,其中也包含了其“意識形態屬性”,這是文化產業之雙重屬性的重要體現，也是文化產業獲得特殊財政政策支持的重要理據。

三 文化產業的目標導向及其政策模式
如前文所述，文化產業的雙重屬性也決定了文化產業發展的雙重目標，此即“堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一”。為了實現文化產業的政策導向，我們首先需要根據文化產業的目標導向確立其評估標準及指標體系，建立健全與文化產業目標導向相匹配的政策模式。在此方面，域外的“文化戰略”理論和“競爭優勢”理論對于產業政策制定和實施的原理作了頗為深刻的闡述，尤其是其“產業鏈”、“價值鏈”及“文化戰略”等相關原理，對于我國建立健全文化產業發展的政策模式具有重要參考價值。

(一)文化產業之社會效益導向及其政策模式
當前，我國關于文化產業社會效益導向的評價標準及其政策模式還在探索之中。譬如，2017年，國家新聞出版廣電總局頒布的《網絡文學出版服務單位社會效益評估試行辦法》中提出，對從事網絡文學原創業務、提供網絡文學閱讀平臺的網絡文學出版服務單位進行社會效益評估考核。92019年，中宣部印發了《圖書出版單位社會效益評價考核試行辦法》,分別從“出版質量”、“文化與社會影響”、“產品結構與專業特色”和“內部制度與隊伍建設”等四個方面設置相關的指標。實際上，“文化產業之社會效益”很難進行量化評估，如果制定相關評估標準也很容易落入“形式主義”之窠臼。因此，對于文化產業之社會效益導向的政策支持，不能局限于“文化產品與文化服務能否產生良好的社會效益”這種“結果取向”視角，而是需要前移到“文化創作”和“文化生產”等階段，從“意識形態資源”與“文化遺產資源”的開發與利用，制定與實施文化產業政策法規，促使我國文化產業社會效益的提升。

第一，借助于意識形態資源，促進文化創新、培育文化品牌。
習近平總書記指出：“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護好、管理好、運用好?！薄凹t色是中國共產黨、中華人民共和國最鮮亮的底色”10,也是我國社會主義意識形態的底色?！凹t色資源”是我國重要的意識形態資源，也是我國文化創新和文化產業發展的重要資源。美國學者道格拉斯曾經提出所謂“文化戰略”理論。他們認為，“意識形態機遇”本身就為市場創新提供了“肥沃的土壤”,而“成功的文化創新總是試圖對既存的意識形態、神話和文化密碼稍加修改?！盵8]200進而言之，一個社會既有的“意識形態”構成了“文化創新”的基礎，文化價值的發掘、傳播和彰顯本身就是塑造產業品牌的重要途徑，也是企業建立競爭優勢的重要基礎。文化產業政策的有效性，需要正視并借重“意識形態”和文化傳統等因素，促進“文化創新”,培育“文化品牌”。譬如，當前我國正在建設長征國家文化公園，長征沿線各省市可以借此契機，進一步加強紅色資源保護和利用工作，制定相關政策支持紅色文化與旅游融合發展，鼓勵紅色文創產品開發，等等。

第二，借助于文化遺產資源，實現創造性轉化與創新性發展。
文化遺產的保護需要耗費大量公共經費，但是文化遺產本身也具有獨特的標識意義，在現代產業發展中更是具有“文化資源”和“經濟資源”的雙重屬性?！岸稹焙螵毩⒌膩喎抢瓏?，為了在強勢的美歐文化沖擊之下維護自我存在的獨立性，都非常重視文化遺產的保護。譬如，墨西哥學者科爾德羅在提及墨西哥白人移民對于墨西哥史前遺產的保護時指出：“墨西哥民族認同的基礎，在很大程度上是發起獨立運動的土著白人對史前世界理想化的想象。這在某種程度上解釋了墨西哥文化遺產的概念和對文化遺產采取的法律保護措施起源于獨立之初?！盵9]200進而言之，“文化遺產”作為重要的文化產業發展之經濟資源，其承載著重要的政治價值和經濟價值，尤其不容小覷!我國是一個文明古國，文化文物單位館藏著大量的珍貴文物等文化作品和文化財產。文化文物單位通過文創產品開發，實施知識產權保護與運營，讓這些珍貴藏品“活化利用”,這是繼承和發展優秀傳統文化的重要途徑，對于提高我國文化軟實力、堅定文化自信具有重要意義。鑒于文化文物單位的性質和管理機制，這些活動尤其需要得到文化產業政策的支持。

近年來，習近平總書記多次強調要實現中華文化、中華文明的“創造性轉化與創新性發展”。他指出：“創造性轉化，就是要按照時代特點和要求，對那些至今仍有借鑒價值的內涵和陳舊的表現形式加以改造，賦予其新的時代內涵和現代表達形式，激活其生命力。創新性發展，就是要按照時代的新進步新進展，對中華優秀傳統文化的內涵加以補充、拓展、完善，增強其影響力和感召力?！盵10]習近平總書記的這一重要講話，深刻闡明了“創造性轉化”與“創新性發展”的內涵及其區別，也為我國文化遺產保護利用及文化產業發展的相關政策之制定和實施，提供了重要的理論指導。文化遺產的“創造性轉化”,主要是根據時代要求對文化遺產的內涵或形式加以改造，使其符合當今時代人們的需求。譬如，借鑒文物或非物質文化遺產中的實用元素，通過產品設計原理制成新的產品，等等。文化遺產的“創新性發展”,則是其根據現代產品研發的規則，或者依托于現代產業發展的規則，發掘文化遺產所蘊含的傳統技藝，或者依托科學實驗或者技術設計，研發更好的技藝或者作品，等等。文化遺產的“創造性轉化”與“創新性發展”,不僅是依托“文化傳承”、致力“文化發展”的“文化創新創造活動”,也是依托現代科技與設計方法，憑借文化遺產本身的知名度和吸引力，促進文化產業快速發展的產業創新戰略，這也是我國文化產業政策的重要內容。

(二)文化產業的市場效益導向及其政策模式
當前，我國各省市關于文化產業之市場效益評價標準主要有如下幾項：一是產值規模，如文化產業的年增加值、占GDP比重、對經濟增長的貢獻率；二是從業規模，包括文化產業法人單位、從業人員的數量及其占全社會從業人員數的比重；三是產業結構，如產業門類、功能、布局，文化產業核心層、外圍層、相關層的比例，產業的所有制結構和空間布局，等等。但是，這些評估標準只能體現文化產業之“外延式發展”基本情況。為了促進文化產業的“內涵式發展”,尤其是確保文化產業之市場效益能夠可持續發展，就需要引入新的理論視角、建立新的政策模式。

第一，培育產業競爭優勢的政策模式。
如何通過產業政策塑造產業競爭優勢?林毅夫根據“比較優勢”理論，提出了產業政策制定的“兩軌六步法”。11如前文所述，張維迎從“政府能力”的視角對于此種產業政策模式提出了質疑。在產業政策實踐中，這種基于“比較優勢”的產業政策模式，還需要考慮競爭對手的反應及我方的反制策略及措施。從近年中美貿易沖突等實踐來看，歐美發達國家在高科技、文化傳播等領域遏制中國等發展中國家崛起的決心不容低估，國際貿易壁壘等因素對于此種政策效果的消減及阻礙作用亦不容忽視!尤其是對于兼具意識形態屬性的“文化產業政策”,所謂文化資源稟賦結構的“比較優勢”乃至“絕對優勢”,都很難成為支持或者不支持某一特定產業之政策的基本理據。相對而言，美國學者波特的競爭優勢理論所揭示的競爭戰略原理，更可資為我國文化產業政策的理論參考。波特在“生產要素”以外，又將“需求條件”“相關產業與支持性產業”“企業戰略、企業結構和同業競爭”等因素視為制定競爭戰略的依據。他認為：“一個國家想要經由生產要素建立起產業強大又持久的競爭優勢，則必須發展高級生產要素和專業性生產要素。這兩類生產要素的可獲得性與精致程度也決定了競爭優勢的質量，以及競爭優勢將繼續升級或被超越的命運?！?2從競爭優勢理論的視角而言，文化產業政策不僅需要考慮到文化生產要素問題，而且還必須考慮文化產業的市場需求和相關產業，特別是要能夠引導文化企業制定合理的發展戰略，創造“高級生產要素”和“專業性生產要素”,塑造國家文化創新系統，并為文化企業開展文化創意研發工作提供激勵機制，進而形成強大而持久的競爭優勢。

2018年，習近平總書記在兩院院士大會上指出：“世界正在進入以信息產業為主導的經濟發展時期。我們要把握數字化、網絡化、智能化融合發展的契機，以信息化、智能化為杠桿培育新動能?！盵11]當今時代，“數字化、網絡化、智能化”成為現代科學技術發展的潮流和趨勢，為文化產業之發展提供了巨大挑戰與機遇。譬如，網絡游戲產業異軍突起，VR、人工智能等技術催生了網絡音樂、網絡動漫、網絡表演、數字藝術展示等新的文化產業業態，文化產品開發和服務設計的數字化發展程度成為文化產業發展的新標桿，等等。鑒于數字技術條件下版權侵權、商標侵權等案件高發的基本態勢，文化產品和文化服務的版權保護與應用、文化企業與文化行業的品牌塑造與運營對于建立文化產業的競爭優勢至關重要?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》不僅提出了“十四五時期公共文化服務體系和文化產業體系更加健全”的發展目標，而且明確提出要“推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，提高經濟質量效益和核心競爭力”。這些論述，構成了我國文化產業政策的理論基礎。為促進數字文化產業發展，2020年，《文化和旅游部關于推動數字文化產業高質量發展的意見》中明確提出了“順應數字產業化和產業數字化發展趨勢，實施文化產業數字化戰略，加快發展新型文化企業、文化業態、文化消費模式”等目標，以及“加強組織領導”、“完善政策環境”和“強化要素支撐”等保障措施。13

第二，提升知識產權價值的政策模式。
我國學者認為，文化企業具有“高風險”“高經濟附加值”“知識和人力資本居核心地位”等特點19-21。換而言之，著作權等知識產權是文化產品的真正價值源泉，構成了文化企業的核心資產。[13]40誠然!文化企業，尤其是內容生產企業如廣播影視企業的發展，多取決于其文化資產的質量，明星藝人及其相關無形資產的市場價值是文化企業競爭力的核心要素之一，但是其不確定性也往往構成文化企業之巨大的經營風險。文化企業的此種特征，在某種程度上已經成為制約我國文化產業發展的重要因素之一。當前，我國各地為了促進產業發展，明確提出了培育或扶持“雛鷹企業”“瞪羚企業”“獨角獸企業”的相關政策。14但是，這些政策文件的遴選標準，均局限于“年收入或年營業額”和“近三年創業投資總額”等指標，如果應用于文化產業領域，則未能包括文化產業的核心競爭力即知識產權要素。因此，文化企業亦難以入選這類政府重點扶持的企業?；谖幕a業的資產結構及其與營利能力之間的內在關聯性，我國的相關文化產業政策尤其應當關注與扶持擁有優質知識產權資產的文化企業，同時積極引導文化企業依法將各種無形資產轉化為企業的知識產權，以確保企業的可持續發展。

當前，根據財政部制定的《資產評估基本準則》與中國資產評估協會制定的《資產評估執業準則——無形資產》,我國知識產權價值評估主要適用“成本法”、“市場法”和“收益法”等三種方法。其中，“成本法”主要是根據知識資產的生產成本確定其價值，又包括“歷史成本法”和“再生成本法”;“市場法”是根據市場同類產品的價值，考慮相關可變因素以確定知識資產的價值；“收益法”則是以知識資產的現時收益估算其價值，但是需要考慮衍生收益、持續時間和經營風險三個因素。[13]86-90相對而言，“成本法”具有核定企業資產生產成本的功用，但是知識資產的生產成本并不必然決定其市場流通價值?！俺杀痉ā痹u估的知識產權價值是否可為交易對方所接受，是這種方法應用的關鍵所在，其局限性不言而喻。同樣，“市場法”應用的前提在于獲取可靠的同類產品交易價格等信息，需要以知識產權交易市場的發展完善為重要基礎。鑒于當前我國知識產權交易市場尚亟待發展完善，而某些知識資產深具專業性、唯一性等特征，難以在市場上找到相同或類似參照物。因此，當前文化企業之較為可靠的知識產權價值評估方法是“收益法”。當然，因知識資產的折現率與收益額等參數缺乏統一標準，知識產權價值評估結果被社會各相關機構的接受程度亦未可知。因此，我國在評估文化企業相關知識產權的價值時，可以“收益法”為主，適當參酌“成本法”與“市場法”的評估結果。為了支持文化產業發展，我國文化產業主管部門可以參考各地扶持“雛鷹企業”、“瞪羚企業”和“準獨角獸企業”的相關政策文件，以文化企業的知識產權評估結果為依據，采用財政、稅收、金融等政策措施扶持文化產業的“龍頭企業”、“雛鷹企業”與“瞪羚企業”。

四 文化產業的目標導向及其政策措施
文化產業目標導向即“堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一”,不僅要求建立相應的文化產業政策模式，也需要建立能夠有效實施文化產業目標導向及政策模式的政策措施。從政策效果來看，公共政策措施可以分為兩種類型，一是以限制、管控為目的的“規制措施”;二是以引導、扶持為目的的“獎助措施”。毋庸置疑，文化產業的社會效益導向和市場效益導向都同樣需要“規制措施”與“獎助措施”。但是，社會效益導向的政策措施以減損文化企業的利益為主，故而主要討論其“規制措施”;市場效益導向的政策措施以增補文化企業的利益為主，因而可以主要討論其“獎助措施”。

(一)文化產業的社會效益導向及其政策措施
第一，文化產業的行業規制及其政策措施。
文化產業的行業規制是與“政府規制”相對應的概念，并與政府規制共同構成文化產業規制的兩大基本規制工具。相比于文化產業政府規制的“單方性”和“強制性”,文化產業的行業規制主要是文化市場主體的行業組織依據行業章程開展自我管理的一種舉措。正如，中辦國辦《關于加強文化領域行業組織建設的指導意見》指出：“文化領域行業組織要當好橋梁紐帶，暢通黨委、政府與市場、社會之間的聯系。強化社會責任，體現價值引領和文化擔當。服務會員單位和廣大文化工作者，促進文化事業全面繁榮、文化產業快速發展、優秀傳統文化傳承弘揚。推進行業自律與誠信建設，規范行業發展秩序?！?5這一定位表明，文化領域的行業組織在文化產業發展過程中不僅是黨委、政府與市場、社會之間的重要紐帶，也是服務文化企業及其從業人員、規范文化行業發展秩序的重要力量。因此，《電影產業促進法》第9條規定：“電影行業組織依法制定行業自律規范，開展業務交流，加強職業道德教育，維護其成員的合法權益。演員、導演等電影從業人員應當堅持德藝雙馨，遵守法律法規，尊重社會公德，恪守職業道德，加強自律，樹立良好社會形象”?！段幕a業促進法(草案送審稿)》第7條也規定：“國家鼓勵和支持文化產業行業組織建設，指導設立文化產業全國性行業組織。文化產業行業組織依法制定行業自律規范，依據章程開展業務活動，加強職業道德教育，維護其成員的合法權益”。也就是說，國家通過鼓勵和支持建立文化行業組織，不僅可以為文化市場主體及其從業人員提供有效交流的平臺，還能通過制定行業自律規范，將誠信自律和道德自律納入自治章程之中，建立失信懲戒機制，維護公平競爭秩序，規范文化市場主體的行為。

第二，文化產業的行政規制及其政策措施。
文化產業的健康發展不僅需要財政、稅收、金融等“直接性”的促進工具，更需要政府采取相應的行政措施對文化市場主體實施規制，以“間接性”為文化產業發展提供良好的市場環境，因而其本質上也是促進文化產業發展的一種手段。此種規制措施一般是因應文化市場的普遍失靈和文化產品或者服務的公共性等特殊性而產生，并可將其進一步類型化為經濟性規制措施和社會性規制措施，其中“經濟性規制措施”主要是通過構建市場在文化資源配置中起基礎性作用的制度，建立統一開放的市場體系，找到政府規制與市場調節的最佳點，既克服市場失靈又克服政府失靈的弊??；“社會性規制措施”則主要通過建立事前事中事后的文化市場監管制度，尤其是完善文化市場綜合執法機制，打擊文化市場中的違法犯罪行為，加強知識產權保護、保護文化消費者權益等，有效維護社會公眾利益。[14]立法實踐中，《電影產業促進法》就將政府規制措施視為促進電影產業發展的手段，要求引導形成統一開放、公平競爭的電影市場，保護與電影有關的知識產權，依法查處侵犯電影有關的知識產權行為，規定電影中禁止的八項內容，建立電影內容審查制度，等等。不僅如此，我國正在推進制定的《文化產業促進法》,也已然將“行政規制”作為促進文化產業發展的重要方式?！段幕a業促進法(草案送審稿)》不僅確立了文化和旅游主管部門、廣播電視主管部門、工業和信息化主管部門、國家網信部門、國家新聞出版(版權)主管部門、國家電影主管部門等“規制”文化產業的“行政職責”,還明確要求從事文化產業活動的市場主體應當合法經營、確保其提供的文化產品和服務內容合法，國家應當構建統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代文化市場體系，加強市場監管和知識產權保護，等等。由此而言，文化產業及其相關政策的“規制措施”條款，盡管從直接層面構成了對文化企業及其從業人員的某種“限制”,但是其終極目的是維護文化產業的意識形態屬性，確保文化產業的發展始終“堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一”,因而其本質上也是促進文化產業發展的重要政策措施。

(二)文化產業的市場效益導向及其政策措施
第一，文化產業的財政補貼工具。
如前文所述，文化產業具有文化創作生產的“成本病”、文化產品價值的“多元性”等特殊的經濟規律，尤其是具有文化基礎研究性質的“文化藝術研究”和“文化遺產研究”等領域，其研究成果更加接近于“公共物品”,這是文化產業之財政補貼政策的重要理論依據。但是，中國已經加入世界貿易組織，因而對文化產業實施財政補貼，必須考慮《補貼與反補貼措施協定》中“反補貼規則”等因素，建立合理的財政補貼政策體系，且需遵循以下兩個基本原則：其一，財政補貼的“一臂之距”原則。從政策措施上看，歐美各國政府對于文化產業的財政補貼，廣泛依托基金會等形式，遵循所謂“一臂之距”原則，以避免產生權力尋租和過度干預的弊病，提高資金使用效率。美國國會設立的國家藝術基金會通過“補貼非營利性文化機構”、“對藝術家發放補助金”及“資助各州與各地方的文化事務處”等三種形式資助藝術研究，已經對美國文化產業構成深遠影響。16鑒于文化產業的內容創作及生產往往與“文化事業”密不可分，歐美各國對于文化非營利性領域的財政支持政策及其措施值得我國參考。其二，直接補貼與間接補貼最優組合原則。域外政府對于文化產業尤其是對于文化藝術創作的財政補貼，主要分為“直接補貼”和“間接補貼”等兩種類型；歐洲各國政府多采用直接補貼方式，政府部門直接劃撥資金給藝術家或藝術機構，德國、法國、意大利的劇場、博物館或管弦樂隊預算80%或更多來自于政府?！懊绹囆g資助政策的基調是間接補貼”,它是政府通過某種影響相對價格或者相對收益的方式實現生產激勵，其對于文化消費的積極影響往往大于“直接補貼”。[15]41-42所謂“直接補貼”與“間接補貼”,這兩種措施皆有其合理性，本無優劣可言。但是，一般而言，“直接補貼”更加適合用于直接資助具有不可替代性價值的藝術創作機構或者處于創業初期的文化企業，而“間接補貼”則更加適合用于促進文化消費，等等。我國針對文化產業的“直接補貼”和“間接補貼”主要是通過“文化產業財政專項資金”進行。鑒于“財政補貼”措施可能會引發諸多質疑，我國可以基金會資助逐步替代財政專項資金，同時充分利用《補貼與反補貼措施協定》中的“研發補貼”、“綠色補貼”和“落后地區補貼”等“綠燈補貼”措施，為文化企業提供適當的財政支持。

第二，文化產業的稅收優惠工具。
稅收優惠政策可能會違背公法上的“公共負擔平等原則”,故而需要受到憲法審查機構之審查與監督。葛克昌教授認為：“租稅優惠所可能涉及基本權侵犯，除前述之負擔平等外，主要以工作權保障、財產權保障及一般行為自由為最重要，但直接構成違憲可能性較低，惟工作權、財產權與形成平等相結合則違憲可能性增加不少?！盵16]229然則，由于稅收優惠措施可能會違反“量能平等課稅原則”,因而有悖于財稅法制上的公平正義，故而在德國憲法學界素有“違憲說”與“不當但不違憲”等兩種學說。[16]288-289鑒于稅收優惠政策本身意味著“量能平等課稅原則”的“犧牲”,因此制定文化產業的稅收優惠政策，不僅需要從經濟學視角審視其合理性，亦需從法學視角審視其合憲性與合法性，并遵循以下兩大原則：其一，稅收法定原則。稅收是指國家依法向納稅人無償征收財產以獲得財政收入的活動，是私有財產轉化為國有財產的手段。因而，稅法也被稱之為侵權規范，是侵害人民財產的的法律；為使人民財產免受不法侵害，這就要求稅收征納必須有法律依據，由此形成稅收法定主義。[17]47稅收法定主義，又稱稅收法定原則，是指稅法主體的權利義務、各類構成要素皆必須且只能由法律予以明確規定，沒有法律依據，任何主體不得征稅或減免稅收。[18]當前，我國正在推進《文化產業促進法》的立法工作，需要以此為契機，制定文化產業稅收優惠政策的整體方案，并使之逐步進入各部稅收立法及國家稅務總局的相關文件，促進文化產業快速發展并使之成長為國民經濟體系中的支柱產業。[19]同時，由于文化文物單位的文創產品開發等文化遺產的生產性保護項目，經營性文化事業單位轉制為企業后繼續承擔了公益性事務的公益性文化產業項目，應當依法享受增值稅和企業所得稅的優惠稅率，其稅率等相關納稅事項應由法律予以明確規定。其二，量能課稅原則。與稅收法定原則作為稅收形式正義不同的是，量能課稅原則體現的是稅收實質正義，即國家必須根據納稅人的納稅能力確定納稅人的負擔，以貫徹憲法所追求的實質公平精神。正如葛克昌教授所言：“租稅負擔是否平等，大體以量能課稅為準?！盵20]依此原則，我國關于文化產業的稅收優惠政策至少需要考慮如下兩個事項：一是文化產業研發費用和人員教育培訓費用應當列入所得稅的成本，予以稅前扣除；二是合理安排文化產業增值稅進項稅額的抵扣范圍與具體項目，擴大文化企業增值稅的抵扣范圍，尤其要調研稅制改革以票控稅等問題，有序推進增值稅改革。

五 結 論
中國共產黨第十九屆五中全會提出了2035年建成“社會主義文化強國”的目標，促進文化產業快速發展是我國實現這一目標的重要路徑?；谖幕a業的意識形態屬性與市場屬性，我國需要按照“堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一”的政策導向，并依據文化產業發展的特殊經濟規律，以“意識形態資源”與“文化遺產資源”的保護與利用，構建社會效益導向的政策模式；以培育產業競爭優勢和提升知識產權價值為依托，構建市場效益導向的政策模式。為實現文化產業的社會效益導向目標，我國需要建立文化產業的行業規制和行政規制等政策措施體系；為實現文化產業的市場效益導向目標，需要建立文化產業的財政補貼和稅收優惠等政策措施體系。